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郑也夫:财产公示,请自常委始

2019年12月26日

腐败非个别民族之专属。它遍及今日世界。腐败削弱政府效能,败坏其声誉,伤害其合法性。因而,世界上大多数政府都为腐败大伤脑筋。筛选的结果是,诞生于欧洲的公务员“财产申报—公示”制度广被四方。这制度公正、平和、低耗、无涉意识形态,非西方传统的国家也纷纷采纳,遂传遍一个世界。遗憾的是,在治理腐败的道路选择上,今日中国仍外在于这个世界。

一.万国共识

据世界银行统计,2016年世界上有153个国家及地区建立了公务员财产申报公示制度(世行2013年的统计是137个国家及地区)。

申报与公示的主体:美国大约30万15级以上的政府官员要申报财产,大约2.5万名高级公职人员要申报并公示。日本审议官以上公务员要申报财产,近5千名高级公务员要公示,还有两万人要根据《政治伦理条例》来判定是否公示。韩国有18.8万公务员要申报财产,1800人要公示。其他国家大多也是公务员中的一部分要申报,申报人员中的一部分要公示。台湾比较例外,所有申报都要公示。(摘自中国社会科学院课题组编《国外公职人员财产申报与公示制度》)

申报与公示的内容:不动产,银行账户,收入状况,有价证券,车船飞机,收藏品,等等。俄国还要求公务员申报数额超过三年收入总和的一次性开销。多数国家申报以上内容要兼及未成年子女。

申报人向各自所在机构申报,必须公示的也由各机构公示。因管理成本所限,基本上都不核查。仅有极少数国家地区以抽查的方式来核实。申报一公示制度的优势,恰恰在于它不消耗核查成本,而坐收巨大威慑力,其威慑机制如下。一,凡高级官员的公示,公众可以随意查阅、复印,他们代替正式机构完成了官员财产的核实。二,不公示的申报材料被严格保管,方便了举报或案件调查时的核对,故对举报投诉反应迅速。三,申报不实要严惩,有些国家仅申报不实即免除官职。四,网络传播是申报不实的致命杀手。五,申报虽然比公示承受公众监督的压力小一些,但很多中低级官员有升迁的动力,即他们日后可能进入财产公示的行列;他们早期的申报提供了其财产的清晰的轨迹,早期作伪将毁掉自己日后的仕途。笔者以为,以上机制是这一制度精髓所在。新加坡只申报不公示。李光耀说:财产公示将削弱新加坡政府机构对人才的吸引。国情不同,李氏的道理用在官本位的国家,则财产公示可以削弱功利之徒对官场的向往,吸引热爱公益者进入。

“申报一公示”制度从无到有,在很多国家都非一帆风顺。相反,大多经历了数十年的奋斗过程。催生因素中有高官腐败事件导致的抗议运动,也有国家元首率先公示自家财产的推动。

1984年日本首相中曾根康宏为切割与洛克希德事件的牵连,也为顺应民众要求政治家公示财产的潮流,带领内阁大臣公开各自财产。1989年宇野宗佑首相为撇清与利库路特案的瓜葛,也与其内阁成员公开财产。以上举动促进了日本国会1992通过《国会议员资产公开法》。1993年2月,韩国总统金泳三上台伊始就公布了自己的财产。同年6月韩国《公职者伦理法》完成了修订。2009年4月俄国总统梅德韦杰夫和总理普京公布家庭财产,副总理和11位部长紧随其后。于是,俄国已经写入《反腐败法》的官员公示财产的规定很快实施。

二.中国独步

与世界大多数国家不同,中国选择了一条特异的反腐路径:执政党自清门户。1978年成立了中共中央纪律检查委员会。2012年纪检委的反腐力度陡然上升。其查处方法是限制被调查的党员(也有非党员)干部人身自由的党内隔离审查,即赫赫有名的双规(《中共纪检工作条例》第28条第一款第三项:要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明)。国家法律规定拘留审查的严格时限,若证据不足24小时之内必须放人。“双规”凌驾于这条法规之上。

国有国法,家有家规。但有些权力,比如拘留权、剥夺自由权,一向被国家垄断。若承认国家法律的至高地位,一个党有独立于它的拘留审查权吗?纪检委的双规无异于法外有法。这举动赫然呈现在世人面前,非议不绝于耳。执政者心知肚明,遂于2017年末祭出了合并纪检委与检察院的招数。法外有法的问题似乎去除,但取而代之的是党法合一。检察院监督法院,司法独立于党派与社会利益群体,这一经长期奋斗、渐趋形成的制衡势态荡然无存。

纪检委的审查制度在公正性上有大疑问。在“申报一公示”制度下,法律要求的财产公示无一遗漏,普通公民均有权查看某一公务员的公示;官员的财产申报会迅速地与公众的举报核对;即全体公务员在面对公众监督上是平等的,尽管被公众查看或举报可能是偶然的。而在纪检制度下,一个官员被调查与否,不取决于公众及怀疑某官员的某个普通公民,只取决于纪检机构。虽说调查有时源于举报,但举报必核查吗,都向举报人回复吗?

自清门户,动机是为了向社会证明本党清白,手法是通过抓出更多的腐败分子来完成证明。无奈抓出更多腐败分子逻辑上存在着两种可能性。第一,已经抓出这么多,漏网的不多了。第二,漏网的多着呢,不然怎么一下子抓出了这么多。为什么一定是第一种可能性呢?一句话,反腐的已有成果无力向社会证明未被证伪者(此处“伪”即“腐败”)的清白。

随着中国反腐的推进,“打击异己”的说法日盛一日。不幸,此说法在逻辑上可能存在于反腐的每个权力级层。“申报一公示”制度则可免于这种嫌疑,因为那里每个官员都同等地面临大众与政治对手的有效监督。纪检制度下有无打击异己只有各级执掌纪检权力者自己知道。而要证明一碗水端得平,不存在打击异己,几乎是不可能的。不管你揪出了多少腐败官员都不能证明未出事者是清白的,因而也不能证明这不是打击异己。因为逻辑上可能更多的人是腐败者,且有证据,但被打击的只是不驯顺的。

当下执政党的反腐,与其说是为了提升执政效能,毋宁说是为了向社会证明自身清白。遗憾无法实现。现行反腐方式成本高昂、缺乏公正性、负作用巨大,是思考走上世界多国反腐大道的时候了。

三.两策催生

1988年中国两会上已有关于公务员财产申报的立法动议。然而三十余年来进展甚微。当然高层决策者也从未打压官员申报财产的呼吁。笔者不清楚决策者的想法。逻辑上两种可能性并存。其一,不想这么做,又不便公开反对,所以不实行也不反对。其二,明白这是反腐之正招,大势之所趋,唯担心这是一步险棋。险在何处?笔者猜想,未出问题的官员中仍有大量腐败者。一方面,搞财产申报可能面临官僚系统的集体抵抗。另一方面,实施申报将导致官僚系统断崖式塌方。

笔者以为目前的反腐方式根本完不成反腐,还将败坏中国的司法系统。果真想搞廉政,官员财产申报是绕不过去的。但另一方面,即便是笔者这样的政府批评者,也不愿看到官僚系统的崩盘。笔者乐见的是:以申报和公示制度开启全面、公正的反腐,在此一过程中一些官员坦白自新,官僚系统免于全军覆没。为此,笔者向全国人民代表大会提出一项社会与官僚系统的妥协方案:科级以上官员在规定日期申报财产及受贿情况。无论何种形式的腐败,凡低于一定数额(比如100万元)的,交出全部非法所得,职务照旧。凡高于这个数额的,交出全部非法所得,免除官职,但不追究刑事责任。但申报不实的腐败者一律诉诸司法。笔者之所以愿意对腐败者宽容,是因为认定非如此很难建立官员财产申报制度,而通过妥协建立这一制度极其上算、收益巨大。只有凭藉申报—公示制度,我们才可望踏上真实、公正、彻底的反腐之路。

笔者的第二项建议是请七位常委带头公示财产。笔者已聆听多次:打铁先要自身硬。带头公示财产是自证清白和垂范官场的好方式。如是,则不怕申报公示推行不下去。中国财产申报的立法动议提出30余年了。是社会与正直的官员倒逼高层的时候了。

愿意的人历史领着走,不愿意的人历史牵着走。

完稿于2019年12月22日

——转自民主中国(2019-12-22)

中国人权双周刊》第277期,2019年12月20日—2020年1月2日

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